Глобализация, демографические тенденции, «зеленый переход» и технологические инновации трансформируют рынки труда в Европе и Центральной Азии, изменяя их институциональную структуру и договорные отношения и создавая диспропорции и уязвимость рабочей силы. Системные риски — экономические, медицинские или климатические — также играют все более существенную роль в росте бедности и уязвимости. Системы социальной защиты в Европе и Центральной Азии необходимо реформировать для решения этих проблем и обеспечения надлежащей защиты работников и их семей.

В настоящем докладе подведены итоги последним событиям и представлены экономические перспективы региона ЕЦА. Доклад фокусируется на социальной защите, которая является ключевым инструментом политики для защиты работников и домохозяйств от неблагоприятных потрясений, с которыми столкнулся регион, и на вариантах политики, которая должна проводиться странами для преодоления энергетического кризиса.

По прогнозу Всемирного Банка производство в Европе и Центральной Азии (ЕЦА) сократится на 0,2% в 2022 г. Эскалация геополитической напряженности спровоцировала возможный энергетический кризис в Европе. Прогнозируется, что в 2023 году объем производства в регионе ЕЦА вернется к крайне слабому росту: валовой внутренний продукт (ВВП) увеличится на 0,3%. Этот прогноз основан на допущении о замедлении инфляции, ужесточении условий привлечения финансирования на мировом рынке, сокращении внешнего спроса и снижении перебоев в поставках. Геополитическая неопределенность усилит неопределенность экономической политики и фрагментирует региональную торговлю и инвестиции.

Специальный раздел доклада посвящен социальной защите — жизненно необходимым мерам политики правительств в условиях повторяющихся потрясений и неопределенности. Глобализация, демографические тенденции и технологические инновации меняют европейские рынки труда, трансформируя их институциональную структуру и договорные отношения и создавая неравенство и уязвимость в различных сегментах рабочей силы.
«Зеленый» переход повлечет за собой переориентацию экономик на устойчивые методы производства и потребления, что негативно скажется на благосостоянии работников, занятых в «коричневых» отраслях. Также признается возрастающая роль, которую системные риски — экономические, медицинские или связанные с климатом — играют в усугублении бедности и уязвимости.

Системы социальной защиты в ЕЦА будет необходимо реформировать для решения этих проблем и обеспечения адекватной защиты работникам и их семьям.
Ключевыми вопросами политики в этом контексте являются следующие: должны ли страны защищать рабочие места или поддерживать доходы работников, а также следует ли системам социального страхования быть накопительными и привязанными к конкретным трудовым отношениям работников или не предусматривающими взносов и не связанными с должностными характеристиками работников.

Оглядываясь назад на меры социальной защиты стран ЕЦА в связи с пандемией COVID-19, развивающиеся страны и страны с формирующимся рынком региона в среднем потратили около 2,3% ВВП по сравнению со средним показателем в 1,4% ВВП для остального мира. Страны ЕЦА потратили в среднем 1,0% ВВП на политику защиты рабочих мест, в то время как средние расходы в других регионах мира составляли всего 0,4% ВВП.

Межстрановой анализ показывает, что с начала пандемии до конца 2021 года политика защиты рабочих мест сдерживала сокращение занятости, рост безработицы и уровня бедности, но она не оказала явного влияния на восстановление ВВП. Эти эффекты были значительными только в странах с более слабыми системами социального страхования до пандемии. В странах с более широким охватом системы социального страхования, принятые меры поддержки доходов и занятости, как представляется авторам доклада, оказали ограниченное влияние на уровни занятости и бедности. Более того, анализ на уровне компаний показывает, что политика защиты рабочих мест — в частности, субсидирование заработной платы — мешала перераспределению рабочей силы: в странах с более высокими расходами на защиту рабочих мест во время пандемии наблюдался меньший переток рабочей силы от менее производительных фирм к более производительным.

Наряду с этим, социальные системы региона должны бороться с последствиями потрясений, вызванных потоком милионов украинских беженцев. На данный момент странам региона ЕЦА удалось удовлетворить неотложные потребности беженцев в продовольствии и крове, однако в среднесрочной и долгосрочной перспективах странам придется размещать их таким образом, чтобы обеспечить благосостояние самих беженцев и принимающих их сообществ. Мигранты из стран Центральной Азии, приехавшие в Российскую Федерацию, и оставшиеся дома члены их семей могут испытать негативное воздействие экономических последствий принятых санкций. Рост цен на энергоносители и продовольствие уже оказывает негативное влияние на уязвимые категории населения во всех странах региона ЕЦА, и системы социальной защиты региона оперативно приступили к решению этих задач за счет расширения программ субсидирования расходов на оплату коммунальных услуг; при этом они действуют таким образом, что принятые меры могут оказаться неэффективными, недостаточными и неприемлемыми с точки зрения бюджета. Необходим более адресный подход.

Помимо вышеперечисленного региональные рынки труда подверглись изменениям, к которым системы социального страхования, ориентированные на занятость не подготовлены. В странах с формирующимся рынком и развивающихся экономиках региона ЕЦА численность непостоянно и (или) частично занятых составляет около 17% от общей численности рабочей силы, а среди молодых работников этот показатель превышает 30% и вырос за последние двадцать лет. По мере роста временной и частичной занятости сокращается страховой стаж. В более молодых когортах средняя продолжительность страхового стажа сокращается во всех странах региона ЕЦА. В частности, у работника, родившегося в Европейском союзе в 1980-х годах, страховой стаж, в среднем, на 3,3 года короче, чем у работника, родившегося в 1950-х годах. В западно-балканских странах эта разница составляет 4,7 года, а в Турции – 7,7 года. Страховой стаж сокращается быстрее у женщин, менее образованных работников и молодежи. Такая трансформация рынка труда создает угрозу для уязвимых групп, которые могут остаться без страховой защиты. В случае потери работы у лиц, использовавших нестандартные формы занятости, меньше вероятность получения пособий, чем у тех, кто использовал стандартные формы трудоустройства. Аналогично, можно предположить, что у работников, которые неоднократно меняли место работы и периодически были безработными, пенсия будет намного меньше, чем у тех, кто оставался постоянно занятым полный рабочий день.

Для решения проблем, возникших из-за пандемии, геополитической ситуации и долгосрочной трансформации рынка труда, странам ЕЦА придется реформировать системы социальной защиты. Оптимальную защиту уязвимых групп населения от неблагоприятных потрясений может обеспечить комплекс мер, сочетающих общую поддержку доходов с конкретными инициативами по защите рабочих мест и стимулирующих долгосрочное восстановление экономики и устойчивый рост. Основой такого комбинированного подхода должны быть меры, финансируемые государством, такие, как минимальный гарантированный доход, отрицательный подоходный налог или безусловный базовый доход, т.е. программы, предназначенные для защиты граждан от катастрофических потерь независимо от статуса занятости или вида трудового договора. Как минимум, эти программы должны предусматривать проверку нуждаемости, чтобы обеспечить охват самых бедных, а также тех, кто испытывает самые сильные потрясения. Страхование на случай потери работы и временной безработицы должно быть задачей государственных программ поддержки доходов безработных, а не работодателей, которые, в частности, выплачивают компенсацию при увольнении работников.

Если эти меры будут приняты, правительства смогут корректировать государственную политику в области социальной защиты с учетом быстро меняющейся конъюнктуры рынка труда, осуществляя реформы нормативно-правовой базы, направленные на постепенную отмену ограничений в части используемой предприятиями практики найма и увольнения работников. Это особенно важно в условиях перехода стран к «зеленой» экономике, когда могут исчезать целые отрасли или виды работ, и системы социального страхования, ориентированные на занятость, не смогут обеспечить защиту затронутых групп населения. В этой связи могут быть полезны хорошо продуманные программы помощи в трудоустройстве и другие меры поддержки занятости – например, профессиональное обучение, поддержка предпринимательства и посредничество.
Системы социальной защиты стран региона ЕЦА различаются по степени приближения к этой оптимальной модели. Во многих странах нормой являются категориальные, неадресные пособия по социальному обеспечению и системы страхования, предусматривающие страховые взносы. Другие страны уже начали переход к более эффективных системам, предусматривающим проверку нуждаемости. В регионе ЕЦА, безусловно, есть возможности для проведения реформ системы социальной защиты, которые позволят странам лучше защищать своих граждан от краткосрочных потрясений и более продолжительных структурных изменений.

Реформирование систем социальной защиты может повлечь за собой значительные расходы. Продолжительное воздействие пандемии и экономического шока, вызванного войной в регионе ЕЦА, создало большую нагрузку на национальные бюджетные системы, и многие страны Европы оказались в тяжелом финансовом положении. В странах региона ЕЦА с доходами ниже среднего уровня узкая налоговая база и значительный размер неформального сектора экономики создают серьезные трудности для получения доходов теми способами, которые обеспечивают устойчивость бюджета. В этой ситуации комбинированный подход, сочетающий системы, не предусматривающие страховых взносов (финансирование за счет государства) с системами, финансируемыми за счет страховых взносов, может стать наиболее рентабельным механизмом, обеспечивающим защиту уязвимых групп населения и стимулирующим восстановление экономики. Кроме того, одним из главных условий успешного внедрения таких систем является более широкое использование цифровых инструментов для работы с огромными массивами административных данных, необходимых для мониторинга благосостояния домохозяйств и отдельных лиц, а также разработки более адресных программ.